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      全國人大法工委憲法室解讀“浦東新區法規”

      文章來源:上海人大網 發布時間:2021年08月10日 打印本頁 關閉 【字體:

        為貫徹落實習近平總書記在浦東開發開放30周年慶祝大會上的重要講話精神和黨中央、國務院《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》(以下簡稱“《意見》”),2021年6月,十三屆全國人大常委會第二十九次會議審議通過《關于授權上海市人民代表大會及其常務委員會制定浦東新區法規的決定》,授權上海市人大及其常委會根據浦東改革創新實踐需要,遵循憲法規定以及法律和行政法規基本原則,制定浦東新區法規,在浦東新區實施。與此同時,全國人大常委會制定《海南自由貿易港法》,規定海南省人大及其常委會有權制定海南自由貿易港法規。這兩種法規是全國人大及其常委會貫徹黨中央決策部署、落實國家重大戰略,以立法引領和保障改革,支持高水平改革開放而創設的新的立法形式,是在憲法法律框架內建立完善與支持有關地方大膽試、大膽闖、自主改相適應的法治保障體系的重要舉措,是新時代立法工作貫徹習近平法治思想、正確處理改革與法治關系的生動實踐。至此,經濟特區、浦東新區、海南自由貿易港等改革開放前沿陣地,都由法律或者有關法律問題的決定作出特殊的地方立法安排。

       

        1.浦東新區法規產生的背景

        浦東新區法規是基于浦東開發開放三十多年的經驗,在借鑒經濟特區法治發展模式基礎上提出的,適應了新時代高水平對外開放的需要,有利于堅持在法治軌道上推進改革,這是歷史的經驗總結,也是實踐的迫切需要。

        (一)“開發浦東”的設想

        “開發浦東”的設想始于百年之前。1905年,李平書、黃炎培等有識之士創立浦東同人會,推動開發故鄉浦東。1919年,孫中山先生發表《實業計劃》,提出在浦東地區建設東方大港的設想。1925年,浦東同人會要求執政府改浦東為特區,但未能實現。1927年中華民國南京國民政府成立后,將上海定為特別市。1929年7月,上海特別市政府通過的《大上海計劃》中有涉及開發浦東的相關內容。上海解放后,第一任市長陳毅曾有開發浦東的設想,此后,多屆上海市領導班子都提出過開發浦東的問題,但由于特定的歷史原因未能實現。

        (二)從“開發浦東”到“開發開放浦東”

        黨的十一屆三中全會之后,黨中央作出把黨和國家工作中心轉移到經濟建設上來、實行改革開放的歷史性決策,浦東開發開放就是黨中央在我國改革開放和現代化建設關鍵時期做出的一項重大戰略決策。鄧小平同志親自倡導,指出“開發浦東,這個影響就大了,不只是浦東的問題,是關系上海發展的問題,是利用上海這個基地發展長江三角洲和長江流域的問題”,要求“抓緊浦東開發,不要動搖,一直到建成”。

        1990年2月26日,上海市委、市政府向中共中央、國務院提交《關于開發浦東的請示》。鄧小平同志親自將報告中的“開發浦東”改為“開發開放浦東”。1990年4月18日,時任國務院總理李鵬代表黨中央、國務院向國內外正式宣布開發開放浦東,在浦東實行經濟技術開發區和某些經濟特區的政策。1990年5月4日,上海市委、市政府向中共中央、國務院提交《關于開發浦東、開放浦東的請示》。6月2日,中共中央、國務院作出《關于開發和開放浦東問題的批復》,原則同意請示,明確“開發和開放浦東是深化改革、進一步實行對外開放的重大部署”,正式把開發浦東的地方戰略構想上升為開發開放浦東的國家戰略決策。

        1992年10月,國務院批復設立上海市浦東新區,作為上海市的市轄區。2009年,國務院批復,同意撤銷上海市南匯區,將其行政區域并入上海市浦東新區,使浦東新區的面積擴大了一倍,發展空間更大,成為具有“全國意義”的國家級新區。30多年來,浦東新區創造性貫徹落實黨中央決策部署,取得了舉世矚目的成就,已逐步建成為功能集聚、要素齊全、設施先進的現代化新城。

        (三)打造社會主義現代化建設引領區

        2020年11月,習近平總書記在浦東新區開發開放30周年慶祝大會上指出,“浦東開發開放30年的歷程,走的是一條解放思想、深化改革之路,是一條面向世界、擴大開放之路,是一條打破常規、創新突破之路”;要求“要把浦東新的歷史方位和使命,放在中華民族偉大復興戰略全局、世界百年未有之大變局這兩個大局中加以謀劃,放在構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局中予以考量和謀劃,準確識變、科學應變、主動求變,在危機中育先機、于變局中開新局。”2021年7月,黨中央、國務院發布《意見》,賦予浦東新區改革開放新的重大任務,明確支持浦東打造社會主義現代化建設引領區,支持浦東勇于挑最重的擔子、啃最硬的骨頭,努力成為更高水平改革開放的開路先鋒、全面建設社會主義現代化國家的排頭兵、彰顯“四個自信”的實踐范例,更好向世界展示中國理念、中國精神、中國道路。

        浦東新區自設立以來,其開發開放連續4次寫進黨的全國代表大會報告,并先后16次寫入國務院政府工作報告。在黨中央和國務院報告文件中,浦東新區大多與經濟特區并列提及,這充分說明浦東新區和經濟特區在我國多層次、多形式、全方位的對外開放格局中具有同樣突出的地位,都是國家對外開放戰略布局的重要方面。從建立時間上看,經濟特區成立早于浦東新區,為浦東開發開放提供了很多好的經驗借鑒。因此,《意見》明確提出“比照經濟特區法規”進行授權立法。

        黨的十八大以來,以習近平同志為核心的黨中央立足中國特色社會主義新時代,對全面深化改革、全面擴大開放統籌作出新部署。黨中央、國務院先后于2018年、2019年、2020年、2021年印發《關于支持海南全面深化改革開放的指導意見》、《關于支持深圳建設中國特色社會主義先行示范區的意見》、《海南自由貿易港建設總體方案》、《關于支持浦東新區高水平改革開放打造社會主義現代化建設引領區的意見》,明確了新時代海南、深圳、浦東各自的戰略定位,賦予其新的歷史使命。新征程上,浦東新區和各經濟特區在國家對外開放戰略布局中各司其職、各有側重,共同承擔起在更高起點、更高層次、更高目標上推進改革開放的新使命新任務。

       

        2.浦東新區法規是全國人大常委會貫徹習近平法治思想、支持浦東新區高水平改革開放的創新立法形式

        2020年11月召開的中央全面依法治國工作會議,明確了習近平法治思想在全面依法治國工作中的指導地位,在我國社會主義法治建設進程中具有重大現實意義和深遠歷史意義。習近平總書記強調要求,要研究豐富立法形式,增強立法的針對性、適用性、可操作性。全國人大常委會以授權決定形式,第一次在法律規范層面提出了“浦東新區法規”的表述,在地方立法中創制了新的立法形式。目前,我國立法體制中形成了“經濟特區法規”、“海南自由貿易港法規”、“浦東新區法規”三種類型的特殊地方立法,為實行高水平對外開放、開拓合作共贏新局面提供有力法治支撐。

        (一)浦東新區的改革開放和創新發展離不開法治的保障

        我國憲法和地方組織法、立法法確立了統一的、分層次的立法體制。經過幾十年各方面不懈努力,以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系形成并完善發展。特別是黨的十八大以來,立法工作不斷邁出新步伐、取得新成就,為推進國家治理體系和治理能力現代化提供法治動能和制度支撐。浦東新區設立以來的改革開放和創新發展歷程離不開法治的引領和保障。

        全國人大及其常委會提供國家法律層面的法治保障。2013年8月,全國人大常委會作出決定,授權國務院在中國(上海)自由貿易試驗區暫時調整有關法律規定的行政審批。根據有關改革授權決定的實踐經驗,2015年立法法修改時對暫時調整或者停止適用法律部分規定的授權作了相關規定。

        上海市人大及其常委會提供地方層面、更加具體化的法治保障。浦東新區設立以來承擔了多個國家級戰略任務,上海市人大及其常委會先行先試,多次在相關領域在全國率先出臺地方性法規。如,上海市人大常委會于2014年出臺了我國第一部關于自貿區的地方性法規(《中國(上海)自由貿易試驗區條例》),2020年又出臺了《上海市外商投資條例》。

        (二)浦東新區新時代法治保障的實踐需求對地方立法體制提出了新挑戰

        自浦東新區成立以來,上海市人大及其常委會以地方性法規的方式為浦東創新發展提供了地方層面的法治保障。隨著中央提出浦東新區實行高水平改革開放,打造社會主義現代化建設引領區的新的更高要求,在支持浦東創新發展,為浦東“大膽試、大膽闖、自主改”提供法治保障方面,現有的立法體制需要作出一些調整和適應。如,根據立法法第七十二條、第九十條,上海市人大及其常委會在不與憲法、法律和行政法規相抵觸的前提下,可以制定地方性法規,沒有根據改革創新實踐需要對法律、行政法規作出變通規定的權限。這就使浦東新區“試”、“闖”、“改”的空間難免受限。另外,立法法第十三條關于暫時調整或者暫時停止適用法律的部分規定的制度,在支持深化改革、確保重大改革于法有據方面發揮了重要作用,但是這項制度在授權內容、范圍上一般針對特定事項,且有“一事一議”、“臨時性”等特點。從目前的創新實踐和發展看,浦東新區的“個性化”制度需求,在及時性、適用性、可操作性等方面更為突出。因此,在憲法法律范圍內對立法體制進行創新,有利于確保浦東新區推進首創性改革、引領性開放和開拓性創新于法有據。

        (三)浦東新區法規是對我國立法體制的創制性發展

        《意見》提出,“比照經濟特區法規”,對上海市人大及其常委會制定浦東改革創新實踐需要的有關法規進行授權。全國人大常委會準確把握黨中央重大決策部署的精神,堅守法治底線,主動擔當作為,創設“浦東新區法規”這一新的地方立法形式,為支持浦東新區高水平改革開放提供法治保障。“比照”的內涵是當初授權經濟特區立法時的“立足大局,創新作為,保障發展”的政治擔當,以及經濟特區法規有關變通法律、行政法規規定的立法邏輯。浦東新區法規具有以下幾個特點:

        一是從法規名稱看,全國人大常委會授權決定使用“浦東新區法規”這一名稱,以法律形式將其確定為一種指向性明顯的地方性法規新類型。這使之與“經濟特區法規”、“海南自由貿易港法規”具有同等法律地位,又與上海市一般的地方性法規區分開來。

        二是從授權主體和程序看,授權制定浦東新區法規的決定,由全國人大常委會作出;這與對經濟特區立法的授權決定,均由全國人民代表大會作出或者全國人民代表大會授權全國人大常委會作出有所不同。

        三是從立法權限看,浦東新區法規可以對法律、行政法規和部門規章作出變通規定,擴展了立法法關于“變通立法權”主體和形式的規定。

        四是從立法模式看,浦東新區法規是授權給浦東新區上一級的立法機關(上海市人大及其常委會)為下級行政區域立法,立法后在浦東新區實施,這是全國人大常委會在全面深化改革過程中,在有關法律問題的決定中設立新的立法形式的創制性安排,在保持憲法法律關于現有地方立法主體不變的同時,滿足浦東新區發展的法制需求。

       

        3.授權決定符合憲法法律的規定、原則和精神

        (一)授權決定符合憲法序言相關精神和憲法關于中央地方職權劃分的原則要求

        憲法序言第七自然段中提出,“國家的根本任務是,沿著中國特色社會主義道路,集中力量進行社會主義現代化建設。”全國各族人民“堅持改革開放,不斷完善社會主義的各項制度,發展社會主義市場經濟”,“健全社會主義法治,貫徹新發展理念”,“把我國建設成為富強民主文明和諧美麗的社會主義現代化強國,實現中華民族偉大復興”。憲法第三條第四款規定:“中央和地方的國家機構職權的劃分,遵循在中央的統一領導下,充分發揮地方的主動性、積極性的原則”。在立法體制方面,憲法在規定全國人大及其常委會行使國家立法權的同時,規定了分層次、多類型的地方立法權。

        黨中央、國務院支持浦東新區高水平改革開放,打造社會主義現代化建設引領區,是實施憲法有關改革開放、發展社會主義市場經濟、建設社會主義現代化強國等規定的體現。全國人大常委會貫徹落實黨中央重大決策,創制浦東新區法規這一新的地方立法形式和模式,是在國家立法權集中統一權威的基礎上,對地方立法權的有益拓展,有利于鼓勵地方積極探索,充分發揮中央和地方兩個積極性。長遠來看,有利于發揮浦東新區改革開放開路先鋒作用,不斷探索發展完善中國特色社會主義制度,更好發揮中國特色社會主義制度優勢。

        (二)授權主體及程序符合相關規定、原則和精神

        立法法第七十四條規定,經濟特區所在地的省、市的人民代表大會及其常務委員會根據全國人民代表大會的授權決定,制定法規,在經濟特區范圍內實施。有觀點認為,此次授權決定是“比照經濟特區法規”進行授權,但在授權主體及程序上與立法法有關經濟特區立法授權的相關規定及既往實踐做法存在差異。對此,要看到兩類法規授權決定的背景和根據并不完全相同,需根據新形勢下新的實踐特征作出與時俱進的制度安排。

        第一,從立法授權背景看,上世紀八九十年代對四個經濟特區所在市進行立法授權時,深圳市、廈門市、汕頭市和珠海市人大及其常委會并不屬于憲法、地方組織法規定的地方立法主體,授權其制定經濟特區法規,是“從無到有”,屬于對憲法法律規定的立法體制的重大突破。當時我國還處于改革開放初期,各經濟特區的建設剛剛開始,國家法制建設也在起步階段,立法法尚未出臺,全國人大常委會對地方立法的備案審查監督工作機制尚未健全。在這種歷史條件下,授權經濟特區所在地的市的人大及其常委會制定可以變通法律、行政法規的地方性法規,是涉及憲法有關規定如何理解、如何適用的重大問題,有必要由全國人民代表大會作出授權決定。

        與經濟特區的立法授權不同,此次對浦東新區法規的授權遵循了現有的立法主體范圍的規定。上海市人大及其常委會本身具有省級地方性法規制定權,這次授權進一步增加了上海市地方立法的新類型。上海市有40多年豐富的地方立法實踐和30多年浦東開發開放的實踐經驗,有把握好浦東新區法規改革創新、先行先試的必要性和限度的能力,更好地在維護社會主義法制統一的前提下發揮“立法試驗田”的探索作用。

        第二,從授權主體的職權范圍看,根據改革創新實踐需要制定浦東新區法規,在遵循法律、行政法規基本原則的前提下,對法律、行政法規、部門規章等作出變通規定,只是對法律、行政法規、部門規章的調整,不屬于憲法第六十二條第三項規定的“制定和修改刑事、民事、國家機構的和其他的基本法律”的范圍,可以由全國人大常委會作出授權。

        第三,從立法法第七十四條的含義看,關于“根據全國人民代表大會的授權決定”制定經濟特區法規,是對立法時既有的經濟特區立法實踐和形態進行總結后的客觀描述和法律確認,并不必然對后續的特殊類型法規的授權形成約束。海南自由貿易港法規也是由全國人大常委會制定《海南自由貿易港法》作出規定。隨著經濟社會的不斷發展和改革開放的不斷深化,由全國人大常委會根據實際情況,通過行使立法權規定新類型的法規,符合憲法法律的規定、原則和精神。

        (三)授權決定明確備案審查,維護國家法制統一

        憲法第五條中規定,國家維護社會主義法制的統一和尊嚴。立法法第九十八條中規定,根據授權制定的法規應當報授權決定規定的機關備案;經濟特區法規報送備案時,應當說明對法律、行政法規、地方性法規作出變通的情況。根據憲法和立法法的上述規定和精神,全國人大常委會在此次授權決定中對浦東法規的備案審查也作出了明確規定:“根據本決定制定的浦東新區法規,應當依照《中華人民共和國立法法》的有關規定分別報全國人民代表大會常務委員會和國務院備案。浦東新區法規報送備案時,應當說明對法律、行政法規、部門規章作出變通規定的情況。”明確將浦東新區法規這種新立法形式列為全國人大常委會的法規備案審查對象。

        目前,全國人大常委會備案審查工作已經實現了制度化、規范化,可對包括浦東新區法規在內的各類變通法律的法規進行有效監督,如果發現違反憲法規定或者法律基本原則的,可以根據憲法和立法法規定的權限和程序作出處理,維護國家法制統一。

       

        4.創新地方立法形式應當嚴格把握、審慎處理

        全國人大常委會授權上海市人大及其常委會制定浦東新區法規,是在黨中央統一領導下,對特殊區域作出的特別的創制性安排。授權是嚴格遵循黨的領導、實事求是、嚴格依法按程序辦事等原則作出的。

        一方面,創新地方立法形式是國家改革的重大事項,應當遵循在黨中央統一領導下推進的原則,先由黨中央作出有關決策部署,再由全國人大及其常委會依法行使職權,使黨的主張通過法定程序成為國家意志。

        另一方面,全國人大及其常委會在推進相關工作過程中,要從改革的實際需要出發,遵循憲法規定、原則和精神,處理好改革與法治的關系,在憲法法律范圍內作出授權決定,明確限定被授權主體、授權權限范圍、法規實施范圍和備案審查機制。在授權決定作出之后,依法加強對被授權主體相關立法的審查監督。

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